Konan Pacome YAO

Introducción

España ha pasado en una década de un país de emigrantes a un país de acogida. De hecho, si la segunda mitad del siglo XX (y más precisamente la década de los 60), estuvo marcada por la masiva salida de españoles a los países de la Europa industrializada en busca de mejores condiciones de vida y de trabajo, la situación cambia en los años 80. La transformación progresiva del país en una tierra de inmigración no deja indiferente a las autoridades del país. En efecto, ante los primeros indicios de este cambio en el proceso migratorio, se puso en marcha un marco normativo para el movimiento de personas hacia el país con el fin de dar respuestas adecuadas a esa nueva tendencia. Este marco normativo conocido como “Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio de 1985, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España” (LOE) simboliza un punto de inflexión en la política migratoria del país. La LOE es, de hecho, considerada por unanimidad como la primera ley general sobre la inmigración del país.

Piedra angular de la política de inmigración en España, la LOE representa así, de manera oficial, el punto de partida de España como tierra de inmigración, al menos en lo que respecta a la visión que dan las autoridades a la normativa. En realidad, en el momento de redactar la LOE, las cifras de la inmigración (un poco más de 180.000 personas en 1980) y la percepción social de la misma aún no indican que el país se haya convertido en una tierra de inmigración. En lo que atañe al segundo aspecto, es menester resaltar el hecho de que en los años anteriores a la adopción de la LOE, el fenómeno de la inmigración es, por así decirlo, poco significativo en términos de problema público o demográfico. De hecho, si bien hay una tendencia al alza en el número de extranjeros residentes desde 1978, cuando se aprobó la Constitución española, representa una proporción insignificante en cuanto a problemas demográficos (H. Pérès, 1999).

También es muy significativo señalar que la Constitución no menciona explícitamente determinadas cuestiones relativas a la política migratoria, es decir las condiciones de entrada y salida de extranjeros del territorio nacional (E. Aja y Arango, 2006; A. Solanes, 2010). Mejor aún, no se establece ninguna distinción entre la condición de extranjero en el sentido de que los derechos que menciona son aplicables a todos, independientemente de su condición jurídica. Sin embargo, en contradicción con las cifras y la percepción del fenómeno de inmigración, en 1985 se aprobó una ley con el objetivo de regular los flujos de inmigración.

¿Cuáles son los factores que llevaron al nacimiento de esta ley y cuáles son sus principales características? Esta es la pregunta a la que este estudio intenta dar respuesta. Nuestro objetivo es analizar esta ley poniendo de manifiesto el contexto de su adopción, sus carencias y corolarios. Con un enfoque histórico, el estudio examina esta cuestión desde dos ejes principales. El primero es el del contexto de desarrollo de la LOE. En el segundo, el estudio arroja luz sobre las ambigüedades, los límites y los corolarios de esta ley.

1. El contexto de elaboración de la LOE

El objeto de este primer apartado es analizar el contexto general de nacimiento de la LOE. Por tanto, será cuestión de examinar el marco legal preexistente en España, así como la percepción social y política de la inmigración en el país.

1. 1. El marco preexistente de regulación de la inmigración

España ha sido tradicionalmente un país de emigración. Por tanto, la producción legislativa se centró en este ámbito, mientras que la legislación sobre inmigración permanecía muy fragmentada antes de la adopción, en 1985, de la LOE (A. Solanes, 2010). Sin embargo, antes de llegar a esta ley, es menester hacer un recorrido de la historia política del país para revisar algunas normas y prácticas migratorias anteriores. En efecto, como señala Solanes (2010), antes de la Ley 7/1985, existía en España una serie de normas dispersas que regulan diversos aspectos de la inmigración. Algunas de esas estaban contenidas en las distintas Constituciones y otras en decretos, leyes y reglamentos y tenían como objeto regular diversos aspectos de la presencia de extranjeros en España.

Durante los siglos XIX y XX, el Estado liberal, en España como en el resto de Europa, se basa en la teoría de la soberanía nacional y una de sus consecuencias más aceptadas es la distinción radical entre nacionales, titulares de derechos y extranjeros cuya condición depende totalmente de la voluntad de cada gobierno. Sin embargo, Aja y Arango (2006) señalan que esta situación se ha ido suavizando paulatinamente con el tiempo. En este sentido, una de las primeras normativas sobre la presencia de extranjeros en España es, según Mazkiaran (2005), el Real Decreto de 1852 que introdujo los controles de entrada en fronteras y la autorización administrativa de entrada. Además, este decreto define el delito de incumplimiento de los requisitos de entrada de los extranjeros y las sanciones legales resultantes.

Cabe señalar que la Constitución de 1869, la más avanzada del siglo XIX en España, garantizó ciertos derechos a los extranjeros, excluyendo todos los de carácter político (en especial el derecho de voto) (Aja y Arango, 2006). Además, los mismos autores sostienen que la Constitución de 1931, adoptada durante la Segunda República reconoció ciertos derechos a los extranjeros, ya sea de manera expresa o porque los atribuye a cualquier persona residente en el país. También inicia la política que permite la doble nacionalidad de los ciudadanos latinoamericanos.

Respecto al período de posguerra civil, cabe señalar que «no tendría sentido hablar de los derechos de los extranjeros durante el franquismo, cuando los propios españoles carecíamos de ellos» (E. Aja y J. Arango, 2006, p. 18). De hecho, el poder discrecional del régimen de Francisco Franco, que se aplica masivamente a los nacionales, encuentra aún menos barreras en lo que respecta a los derechos de los extranjeros.

La transición que siguió la muerte de Franco (en 1975) llevó a España al régimen político de la monarquía parlamentaria. En este sistema se cruzan los controles entre los poderes legislativo, ejecutivo y judicial del Estado. Esto reduce gradualmente el ejercicio arbitrario del poder no solo con respecto a los nacionales sino también a los extranjeros. La Constitución Española de 1978 reorganiza el funcionamiento de las instituciones y también reformula las bases legales que otorgan derechos fundamentales, tanto a los españoles como a los extranjeros que se encuentran en el país, aunque este último aspecto no está tan claramente definido y aplicado de inmediato (E. Aja y J. Arango 2006).

De hecho, como apunta Moya (2006), durante la redacción de la Constitución, la preocupación por la emigración de españoles a Europa tiene mucho más peso que los flujos migratorios casi insignificantes que llegan a España, la mayoría de las veces en tránsito hacia el resto de Europa. También es muy significativo, como vuelven a señalar Aja y Arango (2006), que la Constitución dedica un precepto específico, el artículo 42, a los trabajadores emigrantes españoles, al encomendar al Estado la tarea de garantizar sus derechos en el exterior y promover su retorno.

Por otro lado, no sugiere nada específico sobre la inmigración, limitándose a fijar una línea general de los derechos de los extranjeros en su artículo 13.1. No obstante, aun así, esto representa un gran avance en el reconocimiento de los derechos de los extranjeros en el sentido de que les garantiza las libertades públicas en los términos que establezcan los Tratados y la ley según apunta la Constitución.

Resulta que, en la práctica, la situación es bastante diferente. De hecho, el marco regulatorio de la situación de los extranjeros en España sigue siendo objeto de normas y reglamentos dispares y sujeto a la arbitrariedad de la Administración. En consecuencia, como señalan algunos investigadores, la normativa vigente hasta 1985 no solo se caracteriza por su falta de valor legislativo, sino también por una proliferación de disposiciones y circulares internas que hacen que la situación de los extranjeros sea caótica. Esto limita en mayor parte su acceso a las personas interesadas y permite determinadas decisiones administrativas arbitrarias de dudosa legalidad (M. Corredera et L. Díez, 1994; A. López Sala, 2002; D. Moya, 2006).

Como vemos, antes de la LOE, el marco normativo de la inmigración era disperso. Así, para cada aspecto existía una norma o un reglamento diferente que lo regulaba. Aunque había una norma para cada aspecto de la inmigración, es menester señalar también que la normativa, de manera general, era defectuosa. Lo que podía haber motivado la elaboración de una ley general. Sin embargo, como lo veremos, el contexto socio-político en aquel entonces no parecía justificar esta acción política.

1. 2. La inmigración de los 80: un fenómeno social y políticamente marginal

En los años anteriores a la adopción de la LOE, el fenómeno de la inmigración era, poco significativo en términos de problema público. Según analizan Conejero Paz (2012) y López Sala (2002), la opinión pública y los políticos consideraban el tema de la inmigración como un problema secundario ante problemas como la consolidación de la democracia, el desempleo o el terrorismo interno. El tema de la inmigración apenas aparecía en las encuestas y sondeos. No estaba sujeto a estudios académicos y tampoco llegaba a los titulares de los medios de comunicación. Solo unas pocas organizaciones sociales, como Cáritas, CEAR (Comisión Española de Atención a Refugiados) o Cruz Roja, integraban la inmigración en sus programas de intervención (E. Conejero Paz, 2012).

Cabe señalar también, al igual que Izquierdo (1993), que a principios de los años 80 ni la opinión pública ni las autoridades mostraron interés por la inmigración legal o ilegal. Este desinterés del conjunto de la sociedad española por la inmigración solo se puede entender echando un vistazo a los datos de inmigración en ese momento. De hecho, en 1980, la población extranjera en España era de algo más de 180.000 personas, la mayoría de las cuales (65%) procedían de Europa (80% de la Comunidad Europea) (Colectivo IOE, 1989). En 1985, año de la adopción de la LOE, el número de extranjeros ascendió a 250.000 (López Sala,2002), una cifra insignificante en comparación con las de los países de inmigración tradicional (Francia, Alemania, Gran Bretaña…).

Como resultado, las señales de actividad política relacionadas con la inmigración en el período previo a la adopción de la LOE eran muy limitadas, excepto algunas escasas muestras de interés de algunos grupos políticos¹. Hay que decir que nada justificaba concretamente, y a la luz de la situación analizada anteriormente, una intervención del gobierno sobre la cuestión, ni desde el punto de vista del número de extranjeros en España ni de la composición y origen de los mismos.

Sin embargo, de repente hubo un cambio en las prioridades de las autoridades políticas respecto a la inmigración. En noviembre de 1984, el gobierno de Felipe González aprobó en el Parlamento un proyecto de ley de inmigración. Y pocos meses después, sin ser objeto de un debate serio, se ratificó la versión definitiva. ¿Qué provocó este repentino interés por la inmigración? ¿Por qué las autoridades estuvieron tan ansiosas por aprobar esta ley? Obviamente estas preguntas no encontrarán respuestas en la situación migratoria del país. Por tanto, debemos buscar otras razones que justifiquen este interés. En este sentido, si echamos un vistazo a otras cuestiones e intereses que se desarrollaban en el mismo tiempo en el escenario europeo, podemos encontrar algunas respuestas.

1. 2. La LOE, una ley con fundamentos exógenos

En diciembre de 1984 se aprobó el proyecto de Ley Orgánica de derechos y libertades de los extranjeros en España y comenzó su recorrido por las Cortes. Este recorrido se caracterizó por un procedimiento de emergencia² en la aprobación de la ley que ocurre el 1 de julio de 1985. Pero la urgencia no parecía limitarse a la adopción del texto. De hecho, solo veinte días después de su publicación, el texto entró en vigor sin esperar su reglamento de actuación, que interviene solo en 1986 (E. Aja y J. Arango, 2006; A. Solanes, 2010).

López Sala, analizando la acción de las autoridades políticas sobre el fenómeno migratorio, destaca con acierto que «la particularidad en el caso de España es que la inmigración es objeto de una intervención política, antes de transformarse, por así decirlo, en un problema»³(2002, p. 134). La autora afirma, además, que «a esta fecha [1985], el número de inmigrantes residentes no superaba los 250.000, la mayoría provenientes de los países denominados “desarrollados”»⁴. Por lo que la autora llega a la conclusión de que «  la intervención del gobierno no fue el resultado ni del número ni de la composición de los extranjeros residentes»⁵ (2002, p. 143). Por consiguiente, las motivaciones de esta prisa en la adopción de la ley deben buscarse en otros lugares que no sean la situación interna.

Haciendo un ejercicio de retrospección y ampliando el horizonte de este estudio para ir más allá de las fronteras españolas, descubrimos que, en el momento de la elaboración de esta ley, España se encuentra inmersa en un largo proceso de negociación con la Unión Europea que culmina con su adhesión, el 1 de enero de 1986 (H. Cebolla Boado y A. González Ferrer, 2008; R. Zapata-Barrero et al., 2009). Esta coincidencia parcial de ambos procesos nos lleva a preguntarnos si existen interacciones entre estos procesos políticos. Mejor aún, ¿desempeñó el proceso de adhesión de España a la UE un papel en la elaboración de una política de inmigración en el país? En nuestra opinión, no cabe duda; sobre todo si tomamos en cuenta otros aspectos y acciones de las autoridades políticas europeas.

Cabe señalar en este sentido que la presión de la UE para la implementación de una política de inmigración en España, aunque no sea específica, estaría motivada, entre otras cosas, por temas cruciales de su situación como país de tránsito de los flujos migratorios hacia el interior de Europa, la cuestión de la libre circulación en el espacio europeo que se negociaba al mismo tiempo y por fin la propensión de los españoles a emigrar. Una vez más, es importante destacar que no se hace referencia de manera expresa al tema de la inmigración en los documentos oficiales relacionados con el proceso de adhesión. Sin embargo, si miramos más de cerca podemos ver, por ejemplo, que, en cuanto a los problemas sociales vinculados a la adhesión de España, los movimientos de personas constituyen un miedo para los socios europeos. Sobre este tema, la emigración española está expresamente señalada en el trabajo de la Comisión Europea, que debe pronunciarse sobre la solicitud de integración de España. La Comisión considera, desde entonces, que «la propensión a emigrar, tradicional en España, podría aumentar si el desempleo sigue aumentando, con el riesgo de alimentar los flujos migratorios hacia la Comunidad»⁶ (Comission Européenne, 1978, p. 4).

Este temor a la circulación de personas está vinculado, de hecho, a la puesta en marcha en aquel entonces de dos procesos de especial relevancia. Se trata de la adopción del Acta Única Europea y la firma del Acuerdo de Schengen. El 12 de junio de 1985 se firmó el Acta de Adhesión de España y Portugal. Solo dos días después, el 14 de junio de 1985, Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos firmaron un acuerdo en Schengen sobre la eliminación de los controles fronterizos entre sus diferentes Estados. En cuanto a la firma del Acta Única Europea, tuvo lugar en febrero de 1986, siendo el objetivo general, la creación paulatina de un mercado interior común, es decir, un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y el capital estaría asegurado (Comission Européenne, 1985). Nos parece evidente que estas cuestiones influyeron en el proceso de elaboración de la ley de inmigración en España.

Como advertimos, todas las circunstancias y acciones políticas nos llevan a la misma conclusión: la de la influencia del proceso de adhesión de España a la UE en la adopción de la LOE. De ahí la repentina prioridad del gobierno en el tema y la prisa por aprobar esta ley. Por tanto, las autoridades españolas debían asegurar a los socios europeos de que España no sería la puerta de entrada de la inmigración hacia los demás países de Europa. En otros términos, «la necesidad [política] de regular los flujos migratorios precedió a la llegada efectiva de los mismos» (2008, p. 2), como lo afirman Cebolla Boado y González Ferrer. En nuestra opinión, este factor determinó ciertamente la debilidad de la participación de la sociedad civil en los debates que acompañaron la aprobación de la Ley y sobre todo la urgencia con la que se abordó la cuestión. Además, el papel de esta presión externa en el nacimiento de una política de inmigración en España se nota claramente en el texto final, caracterizado por su orientación represiva y sus enormes ambigüedades, cuyas consecuencias no tardan en hacerse patentes.

2- Las inconsistencias y los límites de la LOE

En este apartado, analizamos las características de la LOE. Se trata principalmente de sus disposiciones restrictivas y represivas, sus ambigüedades, así como las prácticas igualmente confusas implantadas por las autoridades para subsanar estas deficiencias.

2.1- Disposiciones restrictivas y represivas

Si nos referimos al enfoque restrictivo de la inmigración a través de los preceptos de la LOE, Aja et Arango marcan la pauta y no dejan lugar a dudas sobre este hecho cuando afirman:

En realidad, la LOE no era, pese a su título, una ley sobre derechos y libertades, puesto que sólo mencionaba los citados, recortándoles, además, sino que era una ley dirigida a facilitar el control de la entrada de los extranjeros y su expulsión cuando se encontraran en una situación irregular. Aja et Arango (2006, p. 21).

Además, los mismos autores señalan que «LOE se dirigía totalmente a detener la inmigración» (2006, p. 21). Pérés (1999, p. 9) comparte la misma opinión dado que él también considera que el contenido de la LOE (fuertemente restrictivo y represivo), « reduce su título a un ejercicio de camuflaje»⁷. De hecho, estos autores no se equivocan en sus análisis ya que al mirar el contenido de la norma llegamos a la misma conclusión. En este sentido, cabe señalar que el carácter restrictivo de la LOE es particularmente llamativo en el sentido de que varios de sus artículos se caracterizan generalmente por esta tendencia restrictiva. En un país donde en ese momento realmente no estaba experimentando una fuerte presión por el flujo de inmigrantes en sus fronteras, esto parece extraño. Sin embargo, si se piensa en la influencia europea en el desarrollo de esta ley, esta paradoja cobra todo su sentido y, por tanto, su contenido se matiza. Según Pérés, esto se debe a una peculiaridad de la política de inmigración española. Señala que esta situación:

se debe analizar desde la perspectiva de una doble paradoja temporal: España empezó a transformarse en un país de inmigración cuando la Europa a la que se adhirió, como una nueva democracia, y con la firme esperanza de consolidarla, estaba cerrando la puerta a los inmigrantes⁸ ( 1999, p. 8).

Por tanto, a la luz de este análisis, se entiende que las autoridades no querían, por no decir que no podían, apartarse de la línea general de las políticas de inmigración que dominaban en Europa en aquel entonces: la del enfoque restrictivo. En otros términos, España estaba obligada a importar, como tan bien expresan Cebolla Boado y González Ferrer (2008, p. 37), «de modo bastante acrítico medidas e instrumentos de control migratorio vigentes en los grandes países de inmigración que a mediados de los años ochenta formaban parte de la Comunidad Europea». Sin embargo, las autoridades españolas no se contentaron con darle a la LOE el carácter dominante de las políticas migratorias de la época. Fueron mucho más allá de eso.

En opinión de varios investigadores, aquella ley fue incluso una de las leyes de inmigración más restrictivas y represivas de la época en Europa (R. Agrela, 2002; E. Aja y J. Arango, 2006; A. Solanes; 2010). Ramírez de Matos (2014, p. 8) afirma al respecto que «esta norma es una de las más rígidas y estrictas de Europa, ya que tratamos de transmitir a Bruselas que no seríamos un coladero». Por su parte, Aja y Arango (2006) sostienen que, con aquella ley, la entrada de inmigrantes a España por vías legales se hizo sumamente difícil dadas la complejidad y rigidez del proceso. Al respecto, hace falta resaltar que, por un lado, las disposiciones de la Ley no alentaban a los posibles solicitantes a usar los canales legales de inmigración. Por otro lado, ninguna promoción de la inmigración legal emanaba ni de las disposiciones de la Ley ni de las acciones de las autoridades. Los políticos se enfocan, como hemos visto, en intentar restringir para no decir detener el fenómeno (aunque insignificante en su momento).

Como notamos, con este análisis de la orientación general de la Ley, las autoridades dan una connotación fuertemente restrictiva a lo dispuesto en la LOE y esto, a pesar de que en el momento de su aprobación el fenómeno aún no se había consolidado en el país y, por tanto, lejos de ser un problema al que se debía dar una respuesta inmediata y urgente. La influencia europea en la redacción de la Ley y el enfoque restrictivo que de ella se derive, impactó fuertemente en su efectividad, como veremos más adelante, ya que, como apunta López Sala (2002, p. 134): «durante la redacción de esta Ley, no se planteó ni la cuestión de su adecuación ni la de su efectividad regulatoria»⁹. En definitiva, el único propósito de la ley era detener, en la medida de lo posible, el fenómeno de la inmigración.

2.2– Las ambigüedades de la LOE y sus corolarios

Antes de abordar el análisis de la ambivalencia y ambigüedad de la LOE, veamos primero la categorización de los extranjeros en España, es decir, su condición jurídica. Es evidente que antes de 1985, la cuestión de la legalidad o ilegalidad de los extranjeros residentes en España difícilmente surge por la falta de un marco legal que regule esta cuestión. Además, en España, no hay extranjeros ilegales. Están todos sujetos a las mismas condiciones de residencia, al menos de acuerdo con la normativa dispersa elaborada al respecto. Sin embargo, la adopción de la ley de 1985 incluye automáticamente a los diferentes grupos de extranjeros a una u otra de las categorías antes mencionadas (M. Jabardo, 1995).

La nueva ley produce situaciones de irregularidad de una forma mucho más sutil, ya que el paso a la ilegalidad ha sido provocado precisamente por la propia ley de inmigración (E. Aja y J. Arango, 2006; K. Calavita, 2003). En efecto, los extranjeros presentes en España en el momento de la aprobación de la LOE que no podían reunir las condiciones y requisitos para entrar en la categoría de los “legales’’ se encontraron de repente en una condición de irregularidad. Y esa realidad repercutió en una parte importante de los extranjeros residentes en España. Como apunta Jabardo (1995, p. 86), «la nueva legislación [LOE] genera irregularidad entre la gran mayoría de la comunidad inmigrante».

Asimismo, las disposiciones de la LOE no solo actualizan esta irregularidad “impuesta” casi deliberadamente a determinados extranjeros presentes en España. Por el contrario, el análisis de los diferentes capítulos y artículos de la norma revela una aproximación ambivalente e incluso discriminatoria entre los diferentes grupos con mayor probabilidad de caer en la categoría de ilegalidad. En este sentido, cabe destacar que esta ambivalencia de la ley se pone de realce sobre todo en los preceptos legales que recogen las condiciones y los requisitos para la concesión del permiso de trabajo y residencia. Pérés, analizando esta cuestión, afirma que «(…) al establecer una jerarquía de solicitudes de permisos de trabajo según el origen de los extranjeros, la ley de 1985 genera una discriminación bastante deliberada entre los solicitantes de inmigración»¹⁰(1999, p. 9). En efecto, la ley despliega en sus artículos 18 y 23 una clara e inequívoca preferencia a los nacionales de las antiguas colonias españolas, así como a los sefardíes en la obtención de permisos de trabajo, su renovación y una exención de los impuestos exigidos para establecer estos documentos. Por otro lado, ignora por completo a los demás grupos, en particular el africano y el de mayor crecimiento: el marroquí.

La consecuencia de esta categorización ambivalente de los extranjeros en España es el hecho de que, para lograr su objetivo de control y gestión, la política de inmigración debía superar una doble paradoja. Por un lado, la voluntad de acabar con la inmigración ilegal era difícilmente alcanzable en un país donde la mayoría de los inmigrantes recientes se encontraban en situación irregular. Por otro lado, el hecho de favorecer a determinadas categorías de inmigrantes en detrimento de aquella cuyo crecimiento era a la vez más rápido y más difícil de controlar, en este caso el contingente marroquí, la Ley de Extranjería tenía un enfoque algo equivocado. Estas ambigüedades y contradicciones dieron como resultado la solidificación del fenómeno que el contenido de la LOE pretendía combatir: la irregularidad de la inmigración.

Con respeto a eso, Pérés señala que «la aplicación de la ley solidificó el fenómeno que su contenido pretendía combatir: el establecimiento duradero de migrantes irregulares»¹¹(1999, p. 10). En otros términos, la presencia irregular de extranjeros en España era directamente atribuible a la LOE. Este punto de vista es compartido por Serrano (1993) quien sostiene que esta ley no solo inclina a muchos extranjeros a una situación irregular, sino que también contribuye a su marginación social. Sobre este último punto, y citando de nuevo a Pérés, cabe señalar que «la ley de 1985, destinada a excluir a los inmigrantes en situación irregular, llevó a la consolidación de su presencia ilegal»¹² (1999, p. 15). En cuanto a Aja y Arango (2006), ven la presencia ilegal y la preferencia de nuevos solicitantes de inmigración por canales informales como una consecuencia directa de la complejidad y rigidez de las condiciones para la inmigración legal. La autora afirma al respecto que «El volumen de inmigración ilegal crecía mucho más (…), justamente por las enormes dificultades para inmigrar de forma regular» (2006, p. 24). Además, al optar por un tratamiento ambivalente de la inmigración y al mostrar un claro favoritismo por los nacionales de ciertos países en lugar de otros, la LOE condenaba a ciertos grupos cuyo número crecía más rápidamente en la clandestinidad. Eso era el caso, por ejemplo, del contingente marroquí que, a pesar de los vínculos históricos forjados con España, fue olvidado en la lista de países prioritarios para la regularización de extranjeros. Eso tuvo la consecuencia de empujar a un gran número de ellos a la clandestinidad.

En definitiva, la adopción de la LOE, sus ambigüedades y ambivalencias contribuyeron al desarrollo del fenómeno de la irregularidad. Sin embargo, poner fin a este fenómeno fue el objetivo primordial de las autoridades al aprobar la ley. Pero como argumentan Aja y Arango (2006) y Pérés (1999), las dificultades vinculadas al control fronterizo efectivo en ese momento y la débil voluntad política para luchar eficazmente contra la ilegalidad e irregularidad de la inmigración explicaron, al igual que las incongruencias de las normas legislativas, el duradero establecimiento y la consolidación de estos aspectos negativos de la inmigración. Para hacer frente a estos nuevos desafíos que planteaba la aprobación de la ley, las autoridades se vieron obligadas a recurrir a prácticas igualmente ambiguas.

2.3- Prácticas ambiguas para subsanar las carencias de la LOE

Para entender algunos de los corolarios más importantes que produce la adopción de la LOE, es fundamental centrar nuestra atención en los diferentes nuevos procesos que la legislación (o más bien sus insuficiencias) introduce en el escenario de la política migratoria española. En este caso, se trata del proceso de regularización y los contingentes (cuotas anuales de trabajadores). En este contexto, es de gran utilidad considerar las implicaciones de estos dos procesos. También es importante entender su relación con la nueva ley, y en particular las regularizaciones “extraordinarias”, ya que este mecanismo tiene un peso considerable en todo el desarrollo posterior de la política migratoria en el país. Con el tiempo, estos mecanismos, a los que se atribuye falsamente el término “extraordinarios”, no solo se convierten en parte integrante de la política migratoria española, sino que también constituyen uno de sus mecanismos más significativos y polémicos.

Como lo indicamos anteriormente, la adopción de la LOE introduce en el escenario migratorio español la distinción entre los extranjeros considerados “legales”, es decir en situación regular, y los considerados “ilegales” o “irregulares” para referirse a los que carecen de documentación necesaria para vivir en el país. A pesar de haber cambiado automáticamente a buen número de extranjeros a la segunda categoría, en el texto también hay una ordenanza transitoria que preveía una regularización. Esta acción tiene como objetivo permitir que los extranjeros “con documentación insuficiente” normalicen su situación solicitando un permiso de trabajo y de residencia. Programado para durar inicialmente tres meses a partir de la entrada en vigencia de la ley, fue pospuesto varias veces, finalizando definitivamente el 1 de abril de 1986. Como ya anticipábamos, en 1986, y según las cifras relativas, poco más de 38.000 extranjeros regularizaron su estatus. Sin embargo, esta acción no terminó con un éxito rotundo porque, como Pérés enfatiza con claridad, «el número de regularizaciones (…) fue muy por debajo del que esperaban las autoridades»¹³(1999, p. 10). Para entender este “desaire” hay que considerar algunos datos de investigadores sobre la irregularidad en el país. En efecto, según las estimaciones de Izquierdo (1992), el número de extranjeros en España varía entre 76.000 y 366.000 personas.

Respecto a este primer proceso, es necesario resaltar su carácter supuestamente “extraordinario”. Sin embargo, si echamos un vistazo al uso que las autoridades españolas hacen de este instrumento en las décadas siguientes, podemos ver fácilmente que este mecanismo no es tan extraordinario como parece. De hecho, el gobierno español hace un uso frecuente de este instrumento (en 1985-86, en 1991, en 1996, en 2000, en 2001 y en 2005-6) para reabsorber cíclicamente la irregularidad administrativa entre la población extranjera. El uso cada vez más recurrente de este mecanismo acaba poniendo de relieve el carácter casi estructural de esta medida dentro de la política migratoria del país. Hay que decir que el uso de este proceso, así como el de los contingentes, es sintomático de la falta de reflexiones profundas y debates reales durante el desarrollo de la LOE en la que han predominado exclusivamente factores exógenos. El resultado de este impulso exógeno en el establecimiento de un marco regulatorio para el fenómeno de la inmigración se nota claramente en el hecho de que las disposiciones de la Ley son superadas por la amplitud del fenómeno.

Así, como ya anticipamos, el gobierno se ve obligado a recurrir cada vez más al proceso de regularización. En 1991 se inició una nueva etapa de regularización que culminó con la normalización de la situación de 112.000 extranjeros (E. Aja y J. Arango, 2006; A. Izquierdo, 1996; A. Solanes, 2010). Asimismo, en 1996, tras la entrada en vigencia de un nuevo reglamento de actuación de la LOE, se anunció otro proceso de regularización (o de “(re)documentación’’ según el término usado por las autoridades). Esto supuso la regularización de algo más de 21.000 extranjeros. Sin embargo, estas regularizaciones “extraordinarias” no consiguieron limpiar todas las irregularidades ni acabar con el fenómeno.

Asimismo, la experiencia de las regularizaciones extraordinarias reveló la necesidad de poner en marcha un mecanismo legal que intentara canalizar las entradas de manera legal. Así nació el segundo proceso para superar las carencias de la LOE: los contingentes anuales de trabajadores. Este mecanismo tiene como objetivo, en la práctica, establecer cada año las cuotas de trabajadores legales para ocupar puestos no cubiertos en el país. En su concepción teórica, se pretende que es un mecanismo al que puedan recurrir los extranjeros que desean venir a España para trabajar, constituyendo así la vía legal de entrada. Pero la realidad entre 1993 y 1999 muestra que funcionó como una especie de regularización encubierta (E. Aja y J. Arango, 2006; A. Solanes, 2010). De hecho, durante este período, quienes recurrieron a este instrumento fueron los extranjeros que ya se encontraban en el territorio español, y cuyo único objetivo era regularizar su situación. El volumen (inicialmente algo más de 20.000 personas, luego alrededor de 30.000 personas en promedio por año) fue superado sistemáticamente por la gran cantidad de inmigrantes que buscaban ingresar a la economía formal y obtener permisos de trabajo y residencia (E. Aja y J. Arango, 2006; K. Calavita, 2003).

Si bien este mecanismo es una solución aparente, resulta ser una farsa. Hay que decir que el gobierno es consciente de que esto no implica la llegada de nuevos inmigrantes en situación legal, sino que aprovecha la ausencia de cualquier otra alternativa en este sentido para regularizar la situación de las personas, que fueron excluidas por las normas legislativas y administrativas. Esta situación resulta insostenible a largo plazo en la medida en que estimula indirectamente la inmigración irregular y, sobre todo, impide el establecimiento de un control legal efectivo y eficiente (E. Aja y J. Arango, 2006; A. Solanes, 2010).

Conclusión

Este análisis de la primera ley general de inmigración en España nos llevó a hacer, en primer lugar, un balance de las disposiciones anteriores que regulaban la presencia extranjera en el país. En este sentido, hemos visto que el marco normativo estaba conformado, antes de la LOE, por un conjunto de reglas y normas dispersas, cada una regulando un aspecto muy específico del fenómeno migratorio. Por lo tanto, el marco legal carecía de una ley que reuniera todos los aspectos de la gestión de la inmigración. Un problema resuelto con la aprobación de la LOE en 1985. Sin embargo, como hemos podido comprobar, en el momento de la redacción de la ley, ni el número, ni la composición de los extranjeros y mucho menos la visibilidad social del fenómeno, justificaron la intervención gubernamental. Por consiguiente, buscamos otros factores que pudieran justificar esta intervención estatal. Lo que nos condujo más allá de las fronteras españolas. El análisis de varias cuestiones que se desarrollaban al nivel europeo en aquel tiempo nos llevó a concluir sobre la influencia del proceso de adhesión de España a la UE en el desarrollo de una política de inmigración en el país. Esta influencia exógena, a su vez, desempeñó un papel importante en el enfoque de la ley sobre la inmigración. Un acercamiento al fenómeno que no solo fue parcial, sino también caracterizado por su restricción y rigidez, ambigüedad y ambivalencia. Estas deficiencias en la ley imposibilitaron una gestión eficaz y eficiente de la inmigración. Para subsanar aquellas carencias, las autoridades recurrieron a prácticas como las denominadas regularizaciones extraordinarias y el sistema de cuotas anuales de trabajadores para intentar reabsorber a los inmigrantes irregulares excluidos por su propia normativa y sobre todo intentar adecuar la ley a las realidades e los intereses nacionales.

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